W imię dobra wspólnego. Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

– Powinniśmy wiedzieć, jakiej Unii chcemy i dbać, by nie zaprzepaszczono idei „wspólnoty równych”, która zakłada, że integracja europejska ma służyć dobru i rozwojowi każdego spośród państw członkowskich  – mówi politolog dr hab. Michał Gierycz, prof. ucz, dziekan Wydziału Społeczno-Ekonomicznego UKSW.

Od bezpieczeństwa militarnego i energetycznego po konkurencyjność gospodarki Unii Europejskiej wobec amerykańskich i azjatyckich gigantów. Oczekiwania związane z rozpoczynającą się polską prezydencją są ogromne. Czy, a jeśli tak to w jakim stopniu jedno z 27 państw Unii może w tej, odgrywanej przez pół roku, roli realnie wpływać na życie 140 mln mieszkańców Unii?

Przyznam, że moje oczekiwania tak ogromne nie są. Wynika to choćby z charakteru instytucji, o której rozmawiamy. Prezydencja źródłowo – w końcu lat ’50 ubiegłego wieku – faktycznie była międzyrządowym kontrapunktem dla tzw. ponadnarodowej logiki Komisji Europejskiej. Federalizacyjne ambicje Komisji były temperowane przez ministrów państw członkowskich tworzących Radę, a od 1974 r. także przez premierów i głowy państw w ramach Rady Europejskiej, wówczas jeszcze instytucji o statusie nieuregulowanym traktatem. W czasach, gdy w skład Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej wchodziło sześć państw, istnienie prezydencji oznaczało, że każde państwo co trzy lata politycznie przewodziło Wspólnocie, obejmując szefostwo Rady oraz – później – Rady Europejskiej. Była to zatem wówczas dość istotna rola. W tak niewielkim gronie państw możliwe było uzgodnienie długofalowych strategii i sprawowanie rzeczywistej „kontroli” nad procesem integracji. Wraz z dołączaniem kolejnych państw, układ sił w Unii zaczął się zmieniać, zaś dotychczasowy koncept prezydencji stał się problematyczny. Już w latach ’90 było w Unii Europejskiej 15 państw, obecnie jest ich 28. Trudno mówić o realnym przywództwie raz na 14 lat.

Czy możemy się spodziewać po polskim półroczu przywództwa w Radzie jakiegoś przełomowego wydarzenia? Jak na przestrzeni lat zmieniała się koncepcja prezydencji?

Najpierw wprowadzono tzw. „trojkę”, nieformalny organ Unii Europejskiej, w której skład wchodziły trzy państwa: zarówno to sprawujące prezydencję, jak i te pełniące tę rolę przed nią i po niej. Był to zalążek obecnej koncepcji „trio”, stanowiącej wariację na temat tzw. prezydencji zespołowej, którą w ciągu 18 miesięcy sprawują kolejne trzy państwa. Ponadto, kluczowy strategiczny i polityczny organ UE – Rada Europejska, została wyposażona w Traktacie Lizbońskim w stałego Przewodniczącego, wybieranego na 2,5 roku. Nie tylko ustala on jej agendę i organizuje pracę, ale również reprezentuje UE w relacjach zewnętrznych. Wreszcie, jeden z formatów Rady, a zatem Rada ds. zagranicznych, również otrzymał stałego przewodniczącego, którym jest Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.  Faktyczne znaczenie polityczne prezydencji jest zatem współcześnie z wielu przyczyn okrojone, a jej czas – zwłaszcza w kontekście długiego procesu decyzyjnego UE – krótki. Jeśli dodamy do tego tworzenie przez Polskę tzw. „trio”, podobnie, jak w roku 2011, z Danią i Cyprem, z którymi wielu wspólnych zagadnień i szczególnie intensywnej współpracy jako państwo nie mamy, a wreszcie program na „nasze” półrocze, to trudno znaleźć mocne przesłanki, które pozwalałyby oczekiwać jakiegoś przełomu związanego z polską prezydencją. Nie można jednak wykluczyć, że dynamika wydarzeń, choćby w związku z wojną na Ukrainie, ale także z rozpoczynającą się prezydenturą Donalda Trumpa, może sprawić, że obserwować będziemy więcej niż się dzisiaj spodziewamy. Podobno Harold Macmillan, konserwatywny premier Wielkiej Brytanii na przełomie lat 50. i 60. ubiegłego wieku, na pytanie młodego dziennikarza o to, czego się najbardziej obawia, miał odpowiedzieć: „Wydarzeń, drogi chłopcze, wydarzeń”.  

Na ile państwo sprawujące prezydencję, może realizować własne cele? Jak może wykorzystać dany mu czas?

Znaczenie i skuteczność działania państwa sprawującego prezydencję zależy zarówno od precyzji w definiowaniu własnych celów, jak również politycznych umiejętności i związanych z pozycją danego państwa realnych możliwości działania. Przykładowo, prezydencja niemiecka w roku 2007 doprowadziła do wprowadzenia – do mandatu negocjacyjnego na konferencję w sprawie Traktatu nazwanego potem Lizbońskim – zapisów będących wieloletnimi celami polityki europejskiej Niemiec, jak np. zasady podwójnej większości w Radzie. W trakcie ich prezydencji ustalono także kształt pakietu klimatycznego, Europejskiej Polityki Energetycznej i zmodyfikowano wizję Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Niemcy mogli mieć i rzeczywiście mieli poważne cele, bo ich polityka europejska była prowadzona sukcesywnie, całymi latami: nie zmieniała priorytetów np. w związku ze zmianą rządu. Byli też dobrze przygotowani: skorzystali polityczne z możliwości, jakie daje Unia. Swoje cele wpisali w działania „zespołowej prezydencji”. Nieprzypadkowo wynegocjowany przez nich Traktat nazywamy Lizbońskim, został podpisany podczas prezydencji portugalskiej, kolejnej w ich trio. Wreszcie, potrafili dobrze wykorzystać czas, w którym „przewodzili”, by zaktualizować swój polityczny potencjał. Do historii europejskiej dyplomacji przeszły między innymi prowadzone przez Niemcy negocjacje bilateralne w sprawie tzw. pakietu instytucjonalnego Traktatu Lizbońskiego. W rezultacie Niemcom udało się de facto doprowadzić do sformułowania tekstu nowego traktatu jeszcze przed międzynarodową konferencją. Niektóre z powyższych działań, z perspektywy zwyczajów wspólnotowych, uznawano za co najmniej kontrowersyjne. Wszystkie jednak były niewątpliwie korzystne z perspektywy interesów niemieckich.

Przed jakimi wyzwaniami stoi dziś Unia, dla której horyzont jednej prezydencji to za mało?

Właściwie wszystkie istotne wyzwania przekraczają horyzont jednej prezydencji. Niektóre, jak najbardziej paląca kwestia bezpieczeństwa, jest w programie polskiej prezydencji wyraźnie dostrzeżona. Rząd podejmuje i w pewnych miejscach konkretyzuje przyjęty przez przedstawicieli trio i Wysoką przedstawicielkę Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, 18-miesięczny program Rady. Polski program podejmuje np. kwestię finansowania przez UE infrastruktury obronnej, w tym Tarczy Wschód. Niektóre problemy, jak kwestia migracji, przedstawione są przez naszą prezydencję  w innym duchu, niż jest to uczynione we  – współtworzonym przecież przez Polskę – programie trio. O ile w naszym programie czytamy, iż Polska „będzie przekonywać do nowych rozwiązań” i działać „na rzecz ograniczenia nielegalnej migracji”, o tyle  w 18-miesięcznym programie czytamy, iż trio (a zatem też Polska) będzie działać na rzecz „wdrożenia paktu o migracji i azylu”. Pojawia się istotne pytanie, co będzie rzeczywistym celem naszej prezydencji w tym zakresie. Wreszcie, niektóre ważne zarówno dla Polski, jak i UE sprawy, jak np. konieczność redefinicji polityki klimatycznej, nie są przedmiotem polskiego programu. Zarazem jednak i wbrew potrzebie owej redefinicji, w opublikowanym 18-miesięcznym programie czytamy, że „trio prezydencji będzie kontynuować transformację Unii w kierunku neutralności klimatycznej (…) i dążyć do osiągnięcia unijnego celu klimatycznego do 2040 r.”. Uważam zarazem, że wśród tych istotnych, długofalowych spraw powinniśmy również pamiętać o kwestii reformy Unii. Przegłosowana przez Parlament Europejski, nieco ponad rok temu, rezolucja proponująca zmianę Traktatów, wydaje się zapowiedzią swoistej próby „porwania Europy” – ostatecznego pogrzebania źródłowej koncepcji integracji.

Co Pan Profesor ma na myśli?

Niemal od samego początku integracji europejskiej ścierają się we Wspólnotach, a potem w Unii, dwie filozofie integracji, nazwijmy je – wspólnotową i unijną. Logika wspólnotowa przyjmuje klasyczną optykę polityczną, a zatem wiąże politykę z pytaniem o dobro człowieka i naturalnych wspólnot: rodziny i narodu. Zakłada, że integracja europejska ma służyć dobru i rozwojowi każdego spośród państw członkowskich. Co więcej, zawiesza ona niejako, w ramach Wspólnoty, typowe zasady polityczne: siły, panowania, dominacji. Jak pisał Robert Schuman, chodzi o to, by państwa działały „bez rozróżniania pozycji, władzy i siły, którą dysponują”, właśnie po to, aby dobro wspólne, a zatem również dobro każdego z nich, mogło być zagwarantowane. Praktyczna niemożność realizacji idei samowystarczalności, chrześcijańska wspólnota wiary i ekonomiczna wspólnota interesów sprawiają, twierdził Schuman, że w pewnych obszarach można poświęcić „część swojej wolności” i zgodzić się na „Wspólnotę Równych”.

„Luksemburczyk z urodzenia, wykształcony w Niemczech, rzymski katolik z przekonania i Francuz z serca” mówił o sobie Robert Schuman, śmiały wizjoner, którego idea powołania Wspólnoty Węgla i Stali legła u podstaw przyszłej Wspólnoty Europejskiej, przyszłej Unii Europejskiej.

Tak, to jego myśl stoi u podstawy logiki wspólnotowej. Robert Schuman, proponując nową europejską organizację węgla i stali, odwoływał się do pojęcia „Wspólnoty”. To nie jest typowa kategoria polityki międzynarodowej. We wspólnocie problemy jednego stają się udziałem wszystkich, trudności pokonywane są wspólnie, a powodzenie jednego jest ściśle związane z powodzeniem innych. Współpraca europejska została zakotwiczona przez Roberta Schumana w solidarności zmierzającej do przekroczenia samej siebie, do nabrania wymiarów specyficznie chrześcijańskich – bezinteresowności, przebaczenia i pojednania. Jak zauważa amerykański prawnik prof. Joseph Weiler, w roku 1950 idea Wspólnoty Równych była nie tylko wezwaniem do pokoju w relacjach zewnętrznych, lecz także „wezwaniem do pokoju wewnętrznego, do przebaczenia, do pokonania zrozumiałej nienawiści. W tym szczególnym kontekście historycznym, europejskie pojęcie pokoju przywołuje rozważania o chrześcijańskiej miłości, o Łasce, a także związane z nimi wyobrażenia i wartości”. Użycie terminu „Wspólnota” wyrażało zatem chęć stworzenia nowego typu organizacji międzynarodowej – tzw. organizacji ponadnarodowej, dla której koniecznym kontekstem jest kultura chrześcijańska. Jej fundamentalną zasadę miała stanowić, po części zinstytucjonalizowana, rzeczywista solidarność.

A czym charakteryzuje się tzw. „filozofia unijna”?

Logika unijna przyjmuje nowożytną optykę polityczną. W tej perspektywie już nie tyle kategorie dobra, pokoju i solidarności, ile siły, trwałości i potęgi odgrywają podstawową rolę. Integracja jest tu ukierunkowana na stworzenie jednego podmiotu politycznego, który powstaje jako wyraz woli najpotężniejszych graczy w UE i ma służyć wzmocnieniu roli „Europy” na arenie globalnej. Istotą logiki unijnej jest akceptacja asymetrii władzy, zrywająca z równością państw. Elementami Unii są już dziś, jak ujął to niemiecki socjolog i politolog Ulrich Beck, państwa o zróżnicowanym poziomie suwerenności: w pełni suwerenne, półsuwerenne i niesuwerenne. Paradoksalnie, nie stoi to w sprzeczności z ponadnarodowością. Choć w zamyśle Roberta Schumana idea ponadnarodowości i idea solidarności zostały ze sobą ściśle splecione, to, teoretycznie rzecz biorąc, nie muszą być one ze sobą powiązane. Struktura imperialna czy struktura dominacji też może mieć charakter ponadnarodowy. Przejście od dominacji filozofii wspólnotowej do unijnej, od „rzeczywistej solidarności” do „Realpolitik” ma istotne znacznie dla orientacji instytucji UE.

Jak wygląda starcie tych dwóch koncepcji wobec proponowanych zmian traktatowych?

W toku integracji europejskiej troszczono się o to, by obie logiki koegzystowały, nawet jeśli od lat ’90 logika unijna zaczęła dominować. Proponowane obecnie zmiany traktatowe wydają się ostatecznym zerwaniem z logiką wspólnotową. Chodzi o zniesienie jednomyślności w niemal wszystkich obszarach polityk, oznaczające możliwość ignorowania pojedynczego głosu również w kluczowych z perspektywy dobra danego państwa kwestiach. Chodzi też o praktyczne zniesienie kompetencji przynależnych wyłącznie czy przede wszystkim państwom członkowskim, w tym kompetencji w tak drażliwych dziedzinach jak edukacja, zdrowie publiczne czy polityka zagraniczna, a także rozszerzenie wyłącznych kompetencji Unii o kwestie będące przedmiotem potężnego sporu między UE a częścią państw członkowskich np. o politykę klimatyczną. Zmianami takimi nie muszą martwić się Niemcy czy Francja, których punkt widzenia, a zatem i interesy, w unijnym systemie decyzyjnym muszą być wzięte pod uwagę. Nasza sytuacja, w ramach procedur decyzyjnych, jest jednak inna. Powinniśmy wiedzieć, jakiej Unii chcemy i dbać, by nie zaprzepaszczono całkowicie idei „Wspólnoty równych”. Biorąc pod uwagę chrześcijański kontekst schumanowskiej wizji, polska prezydencja mogłaby w takiej sytuacji być dobrą okazją do podjęcia konstruktywnego dialogu instytucji Unii Europejskiej z Kościołem, zgodnie z art. 17 Traktatu o funkcjonowaniu UE. Przede wszystkim jednak najbliższe pół roku stwarza szczególne możliwości do działania na rzecz takiej reformy Unii Europejskiej, która wzmocniłaby w jej modus operandi logikę wspólnotową.

Rozmawiała Joanna Herman